Hintergrund

Geht es um Änderungen von Verträgen oder Rahmenvereinbarungen während der Vertragslaufzeit, so ist § 365 BVergG 2018 zu konsultieren. Es wird zwischen wesentlichen und unwesentlichen Änderungen differenziert, wobei erstere eine erneute Durchführung des Vergabeverfahrens mit sich zieht (vgl Abs 1). In den in Abs 3 Z 1 bis 6 aufgezählten Fällen handelt es sich um unwesentliche Änderungen, die folglich auch keiner neuerlichen Ausschreibung des Verfahrens bedürfen. Überschreitet die Auftragssummenänderung nicht mehr als 10 % (Liefer- und Dienstleistungsaufträgen) der ursprünglichen Summe (bei Bauaufträgen um nicht mehr als 15%) und nicht die Schwellenwerte des § 12 Abs 1, so liegt eine unwesentliche Änderung vor. Dabei muss jedoch der Gesamtcharakter der Ausschreibung unberührt bleiben. In der Literatur und Praxis wird dabei von der sogenannten Safe-Haven-Klausel gesprochen – Änderungen, die innerhalb von 10% des Auftragswertes sind und den Gesamtcharakter verändern, sind während der Vertragslaufzeit ohne Neuausschreibung möglich.

Der EuGH beschäftigte sich in seiner Entscheidung C-282/24 vom 16.10.2025 mit dem Verhältnis zwischen einer wesentlichen Änderung und einer Änderung des Gesamtcharakters.

Ausgangsfall

Im Jahr 2020 schrieb die schwedische Polizeibehörde Abschleppdienstleistungen aus, Zuschlagsempfänger sollte der Billigstbieter sein. Für Transporte innerhalb von 10 km galt ein Festpreis von 0 SEK (0 EUR) und ein Kilometerpreis je nach Transportart von 185 bzw 275 SEK (das entspricht etwa 16,50 bzw 24,50 EUR). Die Rahmenvereinbarung wurde unter diesen Bedingungen abgeschlossen und sie sollten für die gesamte Laufzeit gelten.

Eineinhalb Jahre später wurden die Tarife einvernehmlich mit den Rahmenvereinbarungspartnern adaptiert: Der Radius wurde auf 50 km erhöht, der bisherige Fixpreis von 0 SEK auf 4500 SEK (von 0 EUR auf etwa 400 EUR) angehoben, während die Kilometerpreise auf 28 bzw 55 SEK (das sind etwa 2,50 bzw 5,00 EUR) reduziert wurden. Die Polizeibehörde ging davon aus, dass der Gesamtwert nur geringfügig betroffen sei.

Die Wettbewerbsbehörde sah darin jedoch eine wesentliche Änderung iSd Art 72 Abs 2 der RL 2014/24 EU ohne Neuausschreibung und verhängte eine Geldbuße. Das schwedische Oberste Verwaltungsgericht legte dem EuGH die Frage vor, ob eine Änderung des Vergütungsmodells – insbesondere die Verlagerung des Schwerpunkts von variablen auf feste Preise bei nahezu unverändertem Gesamtwert – den Gesamtcharakter der Rahmenvereinbarung iSd Art 72 Abs 2 der RL 2014/24 EU betreffen würde.

Entscheidung des EuGH

Art 72 Abs 1 der RL zählt 5 Fälle auf, in denen Änderungen ohne Neuausschreibung zulässig sind – das gilt nicht bei wesentlichen Änderungen. Diese sind wiederum in Abs 4 angeführt. Art 72 Abs 2 lässt Änderungen, ohne neues Vergabeverfahren zu, unter bestimmten Wertgrenzen zu, sofern sie den Gesamtcharakter des Vertrags unberührt lassen. Zunächst war der Begriff „Gesamtcharakter“ des Auftrags oder der Rahmenvereinbarung zu klären. Art 72 Abs 2 der RL 2014/24 EU liefert keine Definitionen. Der EuGH zog dabei den 109. Erwägungsgrund der Richtlinie heran: Auftraggebern ist während der Vertragsausführung ein gewisser Spielraum für Änderungen einzuräumen. Die Beibehaltung des Wesens des Auftrags bildet die Grenze der möglichen Änderungen: Eine Ersetzung der ursprünglichen Leistung durch eine andersartige oder eine fundamentale Änderung sprengt diesen Rahmen – maW es muss zu einer Veränderung des Auftrags oder der Rahmenvereinbarung als Ganzes kommen, um von einer Gesamtcharakterveränderung reden zu können.

Diese Differenzierung führt zur entscheidenden Klärung: Wesentliche Änderungen iSd Art 72 Abs 4 der RL sind nicht automatisch mit einer Veränderung des Gesamtcharakters gleichzusetzen. Selbst solche wesentlichen Änderungen, die hypothetisch ein anderes Zuschlagsergebnis hätten, verändern nicht pauschal den Gesamtcharakter. Vielmehr kommt es darauf an, ob eine wesentliche Änderung zu solch einer grundlegenden Verschiebung des wirtschaftlichen Gleichgewichts führt, die die Rahmenvereinbarungen oder den Vertrag als Ganzes verändert.

Für den konkreten Fall bedeutet es, die Änderung der Vergütungsmethode, bei der der Gesamtpreis nur geringfügig betroffen ist, stellt per se keine grundlegende Änderung des Gegenstands oder der Art der Rahmenvereinbarung dar. Allerdings kann selbst bei lediglich geringfügiger Auswirkung auf den Gesamtpreis eine drastische Verschiebung des Verhältnisses zwischen fester und variabler Vergütung zu einer fundamentalen Veränderung des Gleichgewichts der Rahmenvereinbarung führen. Dieser Fall tritt ein, wenn die gesamte Systematik der Rahmenvereinbarung umgekrempelt wird und dadurch der/die Zuschlagsempfänger:in in einer deutlich vorteilhafteren Position wäre. Sofern dies zutrifft, liegt eine Veränderung des Gesamtcharakters vor, die ein neuerliches Vergabeverfahren erfordert – dies ist vom nationalen Gericht unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände festzustellen.

Fazit

In seiner Entscheidung präzisiert der EuGH das Zusammenspiel zwischen der Safe-Haven-Klausel und dem Erfordernis der Wahrung des Gesamtcharakters: Wertneutrale oder nur geringfügige Anpassungen sind nicht schon deshalb unzulässig, weil sie als „wesentlich“ iSd Art 72 Abs 4 zu qualifizieren wären. Entscheidend ist, ob eine Änderung – auch bei einer Änderung der Vergütungsstruktur – zu einer derart tiefgreifenden Verschiebung des wirtschaftlichen Gleichgewichts führt, dass Rahmenvereinbarung oder Vertrag in ihrem Wesen verändert werden. Von der Safe-Haven-Regelung können nämlich auch qualitative Änderungen (Vergütungsmodell) und nicht nur reine Preisanpassungen erfasst sein.

Wolfgang Schweinhammer, Rechtsanwalt in Wien für Vergaberecht und öffentliche Mobilität

Artsem Kulesh, Experte für Vergaberecht

Dafna Palfi, Expertin für Vergaberecht